Caio de Souza Loureiro, socio del área de Gaming & Esports de TozziniFreire Advogados, y consultor de la regulación del juego y las apuestas en Brasil, va a fondo sobre los problemas que enfrentan las empresas que obtuvieron licencias particulares en un estado del país, a la hora de abordar el mercado nacional.
La cuestión federativa en relación con el sector de lotería —incluidas las apuestas deportivas y los juegos online que, por ley, son considerados tipos de lotería en Brasil— quedó antigua, ya que reglas contradictorias a veces permitían la explotación por parte de los distintos estados, y a veces mantenían la disposición exclusiva de la Unión.
En 2020, el Supremo Tribunal Federal (STF) de Brasil, en la sentencia conjunta de tres acciones diferentes, estableció que, según la Constitución de 1988, no existe ningún monopolio de la Unión y los estados pueden proporcionar servicios de lotería. La decisión del Tribunal Supremo Federal también estableció dos premisas relevantes: (a) los estados sólo pueden proporcionar servicios de lotería en sus respectivos territorios. (b) La competencia legislativa sigue siendo exclusiva de la Unión, de modo que los Estados no pueden prever modalidades de lotería que no estén previstas en la legislación federal.
Tras la sentencia, algunos estados de Brasil iniciaron procedimientos para la delegación de loterías y apuestas deportivas. Desde entonces, se ha discutido sobre la legitimidad de las loterías estatales que no establecen limitaciones a las ofertas fuera de sus respectivos territorios. En este aspecto, especialmente en relación a las autorizaciones emitidas por Loterj, hay una discusión entre Río de Janeiro y la Unión, y entre Río de Janeiro y Paraná, este último a nivel judicial. Loterj también presentó una demanda para ordenar a ANATEL (Agencia Nacional de Telecomunicaciones) cerrar los sitios de apuestas que no están autorizados en el estado.
Esta discusión trae a colación dos puntos de la regulación (y de la decisión del STF). El primer punto es la posible extrapolación de la decisión del STF, que determina que los estados sólo pueden ofrecer en su territorio, lo que cobra especial importancia en el escenario de las apuestas deportivas online, ya que, en el entorno virtual, el control geográfico del acceso es más difícil y desafía a los gobiernos a proporcionar mecanismos que pretendan restringir el acceso de usuarios fuera de sus territorios.
El otro punto es la existencia de “protección” otorgada por la Ley 14.790/2023 a las casas de apuestas y juegos online que operan en Brasil, las cuales no pueden sufrir sanciones o restricciones hasta que finalice la regulación del Gobierno Federal, en un plazo que determinará el Ministerio de Hacienda. Este plazo, según la reciente Ordenanza 827/2024, es el 31 de diciembre de 2024. En estos términos, los estados no pueden tomar medidas contra estas empresas, si no han sido autorizadas por ellas para operar en el país.
Otro punto relevante en la disputa entre la Unión y los estados fue inaugurado por la Ley 14.790/2024, que, en su art.35-A, estableció reglas para las loterías estatales. En el § 2, art. 35-A prohíbe a una misma empresa operar más de una concesión en más de un estado.
En la práctica, cualquier empresa de lotería, casa de apuestas u operador de juegos online que ya haya sido autorizado o haya obtenido una concesión no puede tener más licencias, en el mismo estado u otro.
Esta restricción parece inadecuada porque, en definitiva, sacrifica la competitividad de las licitaciones o autorizaciones concedidas por los estados, que tendrán menos empresas capaces, ya que la obtención de una concesión o autorización impide a la empresa participar en nuevas oportunidades. Claramente, la restricción pretende reducir la competencia del operador de lotería federal, que tendrá el beneficio de competir con operadores con operaciones muy limitadas, ya que están restringidos a una sola operación. Llegados a este punto, me parece que se ha producido una extrapolación de la competencia legislativa de la Unión, lo que compromete el entorno competitivo y, más aún, viola la autonomía de los Estados, en violación del pacto federativo.
La acción de los estados de Brasil que ya activaron sus licencias particulares
Ante esto, siete estados (São Paulo, Río de Janeiro, Minas Gerais, Acre, Piauí, Paraná, Mato Grosso do Sul) y el Distrito Federal presentaron una Acción Directa de Inconstitucionalidad (ADI) contra esta restricción —y también contra la restricción de la publicidad fuera del territorio de cada Estado, prevista en el § 4 del mismo art. 35-A—.
En esta acción, los Estados y el Distrito Federal sostienen que las dos disposiciones violan la Constitución brasileña, ya que: (a) ofenden la libre empresa y la libre competencia; b) violan el pacto federativo, al imponer limitaciones a la autonomía y competencia de los Estados para prestar servicios de lotería.
En una decisión posterior, el ministro Luiz Fux, relator de la ADI, determinó que habrá un juicio anticipado sobre el fondo de la acción, lo que, en la práctica, agilizará que el STF defina la cuestión, que debería poner fin al debate sobre la legitimidad de las dos disposiciones legales. La tendencia, basada en los precedentes del propio STF, es que la acción sea juzgada válida, con la declaración de inconstitucionalidad de las dos disposiciones, lo que traerá mayor seguridad jurídica.
La cuestión de la territorialidad, sin embargo, tardará más en resolverse y probablemente sólo se resolverá mediante una nueva decisión del STF, que establezca los límites exactos de su decisión anterior, que determinó la ruptura del monopolio de la Unión.
La expectativa es que el STF reitere la limitación de las operaciones estatales a los límites del territorio de cada estado, sin lo cual habrá eterna competencia entre los estados, algo que no les favorece ni siquiera a ellos —y, no por casualidad, a Paraná—, que ya está litigando en los tribunales con Río por la falta de limitaciones establecidas en Lotej.
Lo importante, sin embargo, es resaltar que, incluso en este escenario, no existen riesgos para las empresas que quieran obtener la autorización del Ministerio de Hacienda debido a esta discusión judicial.
La única preocupación es que, sin control de territorialidad, un operador pueda acabar siendo un competidor a nivel nacional, incluso habiendo obtenido sólo una autorización estatal.
En otras palabras, un operador puede ser competitivamente relevante a nivel nacional si, con base en una autorización o concesión de un Estado, ofrece sus productos en todo el territorio estatal, aunque sólo cuente con autorización o concesión de un solo Estado.
