SBC Noticias presenta una nueva edición de Rincón Jurídico, el espacio dedicado al análisis de los temas legales y regulatorios que at5raviesan a la industria del juego. En esta oportunidad, Rosa Luz Nerio, abogada especialista en Juego, Regulación y Cumplimiento, analiza el debate abierto en Brasil tras las declaraciones del presidente Luiz Inácio Lula da Silva, quien cuestionó la continuidad de las apuestas online en caso de que el sector no pueda demostrar una “razón social” para existir.
En su columna, la profesional plantea una discusión que va más allá de la continuidad de la industria: si Brasil decidió regular, autorizar y fiscalizar el mercado, ¿debe la aparición de problemas llevar a su prohibición o a una revisión de las herramientas regulatorias?
Así, Nerio analiza los desafíos del modelo brasileño, la responsabilidad del Estado frente a los operadores autorizados y el riesgo de que una eventual eliminación de la oferta legal termine desplazando a los jugadores hacia un mercado fuera del alcance de los controles.
Rincón Jurídico: ¿Qué “razón social” deben demostrar las apuestas para seguir existiendo?
Las recientes declaraciones del presidente Luiz Inácio Lula da Silva han vuelto a colocar a las apuestas en el centro del debate político brasileño. Esta vez, sin embargo, la discusión parece haber dado un giro: ya no se trata únicamente de cómo regular mejor el mercado, sino de cuestionar su propia continuidad. La frase pronunciada por Lula el 14 de agosto fue categórica: “Si nadie me muestra una razón social para que estas apuestas continúen, tendremos que acabar con ellas”.
La preocupación que subyace a esas palabras no debe minimizarse. El juego problemático, el sobreendeudamiento, la protección de menores, determinadas prácticas publicitarias y la utilización para apostar de recursos destinados a necesidades esenciales constituyen riesgos reales que cualquier regulación seria debe enfrentar. Pero la afirmación presidencial plantea una pregunta jurídica y regulatoria distinta: ¿qué “razón social” debe demostrar una actividad que el propio Estado decidió incorporar a un régimen legal, autorizar, fiscalizar y someter a estrictas condiciones para justificar ahora su permanencia? Y, sobre todo, ¿la existencia de problemas dentro de un mercado regulado demuestra que este debe prohibirse o que la regulación debe funcionar mejor?
Brasil ya tomó la decisión de regular
Este punto es esencial para ordenar el debate. Brasil no se encuentra frente a una actividad que opere en un vacío normativo. La Ley N.º 13.756/2018 creó, en su artículo 29, la modalidad lotérica denominada apuesta de cuota fija, bajo la forma de servicio público. Posteriormente, la Ley N.º 14.790/2023 desarrolló ampliamente ese régimen, incorporó los eventos virtuales de juegos online y estableció las bases del actual sistema federal de explotación mediante autorización previa del Ministerio de Hacienda.
Desde el 1 de enero de 2025, el mercado nacional de apuestas de cuota fija opera bajo el régimen federal de autorización, regulación y supervisión de la Secretaría de Premios y Apuestas —SPA—. Los operadores autorizados deben cumplir requisitos societarios, financieros y técnicos; controles de identificación; prevención de lavado de activos; reglas de publicidad y marketing; estándares de juego responsable; protección del consumidor; certificaciones; obligaciones de reporte y fiscalización, entre otras exigencias.
No estamos, por tanto, ante una actividad simplemente tolerada por el Estado. Estamos ante una actividad cuya explotación fue expresamente organizada por el ordenamiento jurídico. Por ello, antes de discutir su eliminación, corresponde formular una pregunta previa: ¿se ha evaluado suficientemente el funcionamiento del modelo regulatorio implementado desde 2025 y se han identificado, sobre evidencia, las medidas que están funcionando y aquellas que necesitan ser corregidas? Un mercado regulado puede presentar deficiencias. Precisamente una de las razones para regularlo es que esas deficiencias puedan identificarse, medirse y corregirse.
¿Qué ocurre con quienes confiaron en esas reglas?
Existe además una dimensión jurídica que no debería quedar fuera de esta discusión. Los operadores que ingresaron al mercado federal brasileño lo hicieron bajo las condiciones establecidas por el propio Estado. Obtuvieron autorizaciones, pagaron la correspondiente contraprestación de outorga y realizaron inversiones relevantes para adecuar sus operaciones al nuevo marco regulatorio. La autorización tiene una vigencia de cinco años y la contraprestación fue fijada en 30 millones de reales por autorización, que permite actualmente la explotación de hasta tres marcas.
A ello se agregan inversiones en tecnología, certificaciones, sistemas de identificación y monitoreo, prevención de lavado de activos, integridad de apuestas, juego responsable, atención al consumidor, recursos humanos especializados y adaptación permanente a una regulación que continúa evolucionando. Esto no significa que los operadores tengan derecho a exigir que las reglas permanezcan inmutables. De hecho, la Ley N.º 14.790/2023 califica la autorización como un acto administrativo discrecional, que debe ser otorgado considerando la conveniencia y oportunidad de la Administración, el interés nacional y la protección de los intereses de la colectividad.
El Estado conserva, por tanto, una amplia potestad regulatoria. Pero reconocer esa potestad no significa que cualquier transformación del modelo pueda producirse al margen de principios como la seguridad jurídica, la motivación de las decisiones administrativas, la proporcionalidad, el debido proceso y, cuando corresponda, reglas razonables de transición. Regular más estrictamente una actividad no es jurídicamente lo mismo que eliminarla.
Quizá la “razón social” esté precisamente en la regulación
La discusión puede estar partiendo de una premisa equivocada. No es necesario sostener que apostar constituye una actividad socialmente necesaria para justificar su regulación. Su fundamento puede ser mucho más pragmático: la actividad existe, existe demanda y el Estado debe decidir cómo enfrentarla.
La regulación permite identificar al jugador, verificar su edad, controlar quién puede operar, imponer mecanismos de autoexclusión y límites, monitorear comportamientos y transacciones, controlar la publicidad, establecer medidas de prevención de lavado de activos, fiscalizar a los operadores y sancionar incumplimientos. Brasil, además, continúa desarrollando estas herramientas.
La plataforma centralizada de autoexclusión, implementada desde diciembre de 2025, permite que una persona solicite su exclusión de todas las plataformas federales autorizadas. También se han incorporado límites prudenciales obligatorios y nuevas restricciones de acceso para determinadas categorías de personas.
Esto demuestra algo importante: el modelo regulatorio brasileño todavía se encuentra evolucionando. ¿Tiene sentido evaluar su éxito o fracaso como si se tratara de un sistema terminado? Prohibir la oferta legal no garantiza que desaparezca la demanda Aquí se encuentra, probablemente, el centro del debate. Una ley puede eliminar jurídicamente la oferta autorizada. Lo que difícilmente puede garantizar es que desaparezca la voluntad de apostar. Si la demanda permanece, la pregunta cambia inmediatamente: ¿hacia dónde se trasladarán esos jugadores? Parte de ellos podría migrar hacia plataformas offshore o clandestinas que no están sometidas a las mismas obligaciones de identificación, autoexclusión, monitoreo, trazabilidad financiera, publicidad responsable o protección del consumidor.
Un estudio divulgado el 11 de agosto de 2026 por el Instituto Brasileiro de Jogo Responsável (IBJR), elaborado por LCA Consultores sobre la base de una investigación del Instituto Locomotiva, estima que entre el 38 por ciento y el 44 por ciento de las apuestas online en Brasil se realizan en plataformas clandestinas. La cifra representa una reducción frente al rango estimado en el estudio anterior, divulgado en junio de 2025, que situaba la participación del mercado ilegal entre el 41 y el 51 por ciento.
Aparece entonces una paradoja regulatoria: una decisión concebida para proteger al jugador podría terminar desplazándolo hacia un entorno donde el Estado dispone de menos instrumentos para hacerlo. Por ello, la comparación correcta no debería realizarse entre un mercado regulado imperfecto y un escenario ideal en el que nadie apuesta. La comparación debe hacerse entre dos escenarios reales: un mercado legal sometido a controles cada vez más rigurosos y un mercado ilegal hacia el cual puede trasladarse una demanda que no necesariamente desaparece por mandato legal.
El operador ilegal juega con otras reglas
Compliance, KYC, AML, certificaciones, seguridad tecnológica, integridad, controles financieros, protección del consumidor y juego responsable generan costos. Y es correcto que los generen. El problema aparece cuando las obligaciones del operador autorizado aumentan progresivamente mientras el operador ilegal continúa intentando acceder al mismo jugador sin asumir ninguna de ellas.
Cuanto más exigente sea el mercado regulado, más contundente debe ser también el enforcement contra quienes deciden permanecer fuera del sistema. Brasil parece haber reconocido ya esta necesidad. El Decreto N.º 13.033, de 19 de junio de 2026, reglamentó el artículo 21-A de la Ley N.º 14.790/2023 y estableció instrumentos de asfixia financiera contra el mercado ilegal de apuestas, reforzando la actuación sobre cuentas, transacciones y flujos financieros vinculados a operadores no autorizados.
Esta política contiene una lógica regulatoria importante: no basta con exigir cumplimiento al operador legal; es necesario reducir las ventajas competitivas del incumplimiento. De lo contrario, puede generarse una asimetría difícil de sostener: cumplir se vuelve progresivamente más costoso mientras operar ilegalmente continúa siendo económicamente atractivo.
Proteger al jugador también significa mantenerlo dentro del perímetro regulado
Autoexclusión, límites de juego, monitoreo de comportamiento, verificación de identidad, controles financieros y restricciones publicitarias tienen una característica común: funcionan principalmente dentro del ecosistema regulado. Un operador autorizado puede ser obligado a bloquear una cuenta, impedir un registro, aplicar límites, reportar información o intervenir frente a determinados patrones de comportamiento. El operador clandestino puede simplemente ignorar esas obligaciones.
Por eso, una política efectiva de protección al jugador no debería medirse únicamente por la severidad de las obligaciones impuestas a los operadores. También debería preguntarse qué porcentaje de jugadores permanece dentro del mercado autorizado. La canalización hacia el mercado legal debería ser uno de los indicadores centrales de cualquier política regulatoria moderna.
Regular no significa defender a la industria sin condiciones
Nada de lo anterior implica sostener que el mercado debe mantenerse sin cambios. Si determinadas prácticas publicitarias generan riesgos, deben limitarse. Si los mecanismos de juego responsable son insuficientes, deben fortalecerse. Si ciertos productos generan riesgos específicos, corresponde analizarlos. Y si un operador incumple gravemente sus obligaciones, debe ser sancionado y, cuando legalmente corresponda, perder su autorización.
Pero las decisiones regulatorias deberían construirse sobre evidencia.
¿Cuántos jugadores utilizan actualmente operadores autorizados? ¿Cuántos recurren al mercado ilegal? ¿Qué medidas están reduciendo efectivamente los daños asociados al juego? ¿Qué restricciones pueden producir migración hacia plataformas no autorizadas? ¿Qué porcentaje de la demanda está siendo efectivamente canalizado hacia el entorno supervisado? Sin esas respuestas, existe el riesgo de construir política pública sobre percepciones antes que sobre resultados.
Brasil está construyendo una frontera regulatoria. ¿Tiene sentido eliminarla?
Brasil ha dedicado recursos importantes a distinguir al operador autorizado del ilegal. Los dominios .bet.br, el régimen de autorizaciones, el Sistema de Gestão de Apostas (SIGAP), los mecanismos de identificación, el sistema centralizado de autoexclusión, la fiscalización, el bloqueo de plataformas y, más recientemente, las herramientas dirigidas contra los flujos financieros ilegales tienen precisamente esa finalidad.
Esa frontera regulatoria permite al jugador saber quién está supervisado. Permite al Estado identificar responsables, exigir obligaciones, fiscalizar comportamientos y sancionar incumplimientos. Si se eliminara la oferta legal mientras la demanda permaneciera, existiría el riesgo de debilitar justamente esa distinción.
Antes de prohibir, medir
Brasil tiene razones legítimas para revisar críticamente su regulación. La protección de menores debe ser rigurosa. El juego problemático exige prevención, detección y tratamiento. La publicidad necesita límites claros. Los operadores deben asumir responsabilidades reales respecto de sus jugadores.
Pero precisamente porque estos objetivos son importantes, antes de concluir que la regulación ha fracasado corresponde medir sus resultados, identificar sus deficiencias y corregir aquello que no está funcionando. El verdadero debate no debería reducirse a estar a favor o en contra de las apuestas.
La pregunta jurídicamente relevante es otra: ¿qué modelo permite al Estado minimizar mejor los daños asociados al juego y mantener al mayor número posible de jugadores dentro de un entorno identificado, controlado y supervisado? La frase de Lula obliga al sector a explicar qué justifica su continuidad.
Esa exigencia forma parte legítima del debate público. Pero el razonamiento también debe operar en sentido inverso. Si el Estado considera poner fin a una actividad que él mismo incorporó a su legislación, reguló, autorizó y sometió a inversiones y controles significativos, debería demostrar también qué objetivo de interés público alcanzaría mediante la prohibición que no pueda obtenerse a través de una regulación más eficaz, una protección más intensa del jugador y un enforcement mucho más contundente contra el mercado ilegal.
Quizá, entonces, la pregunta final no sea únicamente cuál es la “razón social” para que las apuestas continúen. La pregunta que Brasil debería responder antes de adoptar una decisión mucho más radical es otra: Si desaparece la oferta legal, ¿desaparece también la demanda o desaparecen, principalmente, los controles que hoy permiten al Estado proteger al jugador?
