República Dominicana avanza hacia una posible actualización integral de su marco regulatorio para la industria de los juegos de azar. En julio, el Senado de la República recibió un proyecto de ley que busca establecer nuevas reglas para las distintas modalidades de apuestas, fortalecer las facultades de fiscalización del Estado y consolidar bajo un mismo marco actividades que abarcan desde las bancas de lotería y las apuestas deportivas hasta los casinos, bingos y plataformas digitales.
La iniciativa llega en un contexto de fuerte crecimiento de la industria y con un mercado que, según los fundamentos del proyecto, cuenta con más de 71 mil bancas de lotería y apuestas deportivas registradas.
El texto también incorpora disposiciones vinculadas con la protección de los jugadores, la prevención de la participación de menores de edad, la publicidad, el juego responsable y el control de las operaciones digitales, además de establecer condiciones específicas para la instalación de establecimientos.
Yamile Aismel Gutiérrez Figuereo, socia fundadora de G&G Studio Legal y especialista en la industria del juego, concedió una entrevista a SBC Noticias para contar que la reforma representa una oportunidad para modernizar el sector, aunque advirtió que algunos aspectos deberían ser revisados antes de su aprobación definitiva.
Para la abogada, el objetivo no debería limitarse a incrementar los controles sobre los operadores legales, sino también a fortalecer la lucha contra el mercado ilegal y garantizar seguridad jurídica, proporcionalidad y condiciones de competencia.
Una legislación que quedó atrás frente a la industria
Gutiérrez Figuereo sostuvo que República Dominicana necesita una actualización integral de su regulación porque la evolución tecnológica y comercial del sector superó el marco normativo existente.
“La industria evolucionó mucho más rápido que nuestra legislación”, señaló la especialista, al destacar que actualmente el mercado incorpora elementos que hace algunos años tenían una relevancia mucho menor, como los juegos de azar por Internet, las plataformas tecnológicas, los medios de pago digitales, el juego responsable y las herramientas de prevención del lavado de activos.
En ese sentido, explicó que modernizar la normativa no debería consistir únicamente en sumar nuevas obligaciones para los operadores. A su criterio, el proceso también debe servir para establecer reglas claras, fortalecer la supervisión y proteger a los jugadores, sin dejar de ofrecer seguridad jurídica a las empresas que operan dentro del marco legal.
“Modernizar no significa únicamente incorporar nuevas obligaciones; significa crear reglas claras, fortalecer la supervisión, proteger al jugador y, al mismo tiempo, garantizar seguridad jurídica y condiciones que permitan que los operadores regulados sean competitivos y sostenibles”, afirmó.
Entre los principales cambios que identifica en el proyecto se encuentra la creación de una nueva estructura regulatoria, encabezada por la Dirección General de Juegos de Azar y el Consejo de Juegos de Azar, organismos que contarían con mayores facultades de regulación, supervisión y fiscalización.
Otro de los puntos centrales es la incorporación de los juegos de azar por Internet dentro de una ley. Actualmente, esta actividad cuenta con una regulación específica mediante la Resolución Número 136-2024, pero la propuesta legislativa busca elevar sus principales disposiciones al ámbito legal.
De acuerdo con Gutiérrez Figuereo, el proyecto establece que los juegos por Internet solamente podrán ser operados por personas jurídicas debidamente licenciadas y contempla una vigencia de diez años para estas licencias. Asimismo, mantiene un impuesto mensual del 10 por ciento sobre la base de las operaciones realizadas por Internet.
Una regulación diferenciada para cada modalidad
La especialista también destacó la importancia de que el proyecto diferencie las distintas modalidades de juegos de azar.
A su entender, las bancas de lotería, las apuestas deportivas, los casinos, los bingos y los puntos de venta de loterías electrónicas presentan modelos de negocio, características y niveles de riesgo diferentes. Por ese motivo, considera que no deberían quedar sometidos exactamente a las mismas obligaciones.
“No todos los juegos de azar tienen la misma naturaleza, el mismo modelo de negocio ni presentan los mismos riesgos regulatorios”, explicó.
Para la abogada, la diferenciación debería trasladarse también al sistema de licencias, los requisitos técnicos, las cargas económicas, los mecanismos de supervisión y el régimen sancionador. La regulación, sostuvo, debe ser proporcional al tamaño, la naturaleza y el nivel de riesgo de cada actividad.
En este punto, puso como ejemplo la diferencia entre una pequeña banca de lotería y un operador de juegos por Internet con alcance nacional. “No podemos exigirle a una pequeña banca de lotería la misma estructura operacional o tecnológica que a un operador de juegos por Internet de alcance nacional”, afirmó.
Sin embargo, Gutiérrez Figuereo también marcó un límite: diferenciar las modalidades no debería conducir a una fragmentación regulatoria.
“La ventaja de una ley integral es precisamente tener un marco común para toda la industria, pero reconociendo las particularidades de cada modalidad”, sostuvo. Para la especialista, alcanzar ese equilibrio será determinante para que la nueva regulación pueda funcionar de manera efectiva.
Más fiscalización, pero con reglas claras
El proyecto amplía el alcance de la autorización, fiscalización y supervisión hacia las personas físicas y jurídicas vinculadas con las actividades de juego. Gutiérrez Figuereo consideró que este cambio puede contribuir a mejorar la transparencia del mercado.
La posibilidad de conocer quién se encuentra detrás de cada operación, quién ejerce el control, quiénes son los beneficiarios finales y cuál es el origen de los recursos resulta especialmente relevante, según explicó, en una industria que se encuentra sometida a elevados estándares regulatorios y de prevención del lavado de activos.
No obstante, advirtió que el incremento de las facultades de fiscalización debe estar acompañado por procedimientos claros y ágiles.
“Una mayor fiscalización debe ir acompañada de reglas claras, criterios objetivos y procedimientos ágiles”, afirmó.
Desde su perspectiva, el objetivo debería ser doble: fortalecer el mercado regulado y dotar al Estado de herramientas efectivas para combatir las operaciones ilegales.
Las 71 mil bancas y el desafío de la informalidad
La dimensión del mercado físico dominicano aparece como uno de los principales desafíos para las autoridades. El proyecto señala la existencia de más de 71 mil bancas de lotería y apuestas deportivas registradas en el territorio nacional.
Sin embargo, para Gutiérrez Figuereo, el número por sí mismo no constituye el principal problema. El desafío consiste en determinar qué proporción de la actividad se encuentra efectivamente dentro del mercado regulado y cuánto volumen permanece en la informalidad o la ilegalidad.
“No puede existir una regulación efectiva si el peso de la fiscalización, las obligaciones y las cargas tributarias recae principalmente sobre quienes operan legalmente, mientras una parte del mercado permanece en la informalidad o ilegalidad”, señaló.
Por eso, consideró que una de las prioridades de la nueva legislación debería ser incrementar la capacidad del Estado para identificar, fiscalizar y sancionar a quienes operan al margen de la ley, pero también crear incentivos suficientes para que los operadores se incorporen al mercado formal.
La efectividad de la regulación, agregó, no debería medirse únicamente por la cantidad de controles que se aplican sobre los operadores autorizados. También debería evaluarse por la capacidad de reducir el mercado ilegal y garantizar condiciones de competencia equitativas.
Distancias: el debate no debería reducirse a los metros
Otro de los aspectos relevantes de la iniciativa son las restricciones de ubicación para los establecimientos de juego en relación con escuelas, hospitales, iglesias y otros espacios considerados sensibles.
Gutiérrez Figuereo recordó que este criterio ya forma parte del ordenamiento dominicano. Según explicó, la normativa vigente establece una distancia mínima de 200 metros para las bancas de lotería y de 500 metros para las bancas deportivas respecto de determinados establecimientos y otros operadores.
Por ello, considera que el debate no debería concentrarse exclusivamente en determinar cuántos metros deben existir entre una banca y una escuela, hospital o iglesia.
“A mi juicio, el verdadero debate no debe centrarse únicamente en la cantidad de metros, sino en que existan criterios claros y uniformes para su medición y aplicación”, explicó.
La seguridad jurídica de los establecimientos que fueron autorizados bajo las condiciones regulatorias vigentes al momento de su instalación también debería ocupar un lugar central en la discusión, según la especialista.
República Dominicana ya regula el juego online
En materia de apuestas digitales, Gutiérrez Figuereo considera que República Dominicana ya cuenta con una base regulatoria relevante, aunque todavía se encuentra en una etapa de consolidación.
La abogada destacó especialmente la aprobación de la Resolución Número 136-2024, que estableció por primera vez una regulación específica para la autorización y operación de los juegos de azar por Internet.
Por ello, rechazó la idea de considerar al mercado online dominicano como un segmento completamente desregulado.
“Hoy no estamos hablando de un mercado online sin regulación”, afirmó.
Según detalló, para obtener una licencia se exigen requisitos corporativos, técnicos, financieros y operativos. Entre ellos se incluyen la certificación de los sistemas de juego, la identificación y verificación de jugadores, la trazabilidad de las operaciones, controles contra el fraude y el lavado de activos, protección de datos, medidas de juego responsable, presencia local y una fianza de fiel cumplimiento.
En este contexto, considera que el proyecto de ley puede servir para elevar esta regulación al rango legal y consolidar en un único marco algunas disposiciones que actualmente se encuentran distribuidas en diferentes resoluciones.
Bloqueo de sitios y medios de pago contra el juego ilegal
Uno de los puntos en los que la especialista plantea una postura particularmente clara es la necesidad de contar con mecanismos específicos para combatir las plataformas de apuestas no autorizadas.
Gutiérrez Figuereo sostuvo que una regulación moderna no puede limitarse a sancionar a los operadores que tienen una presencia física en República Dominicana. La expansión del entorno digital permite que plataformas radicadas en otros países capten jugadores dominicanos sin contar con una autorización local.
Por ello, considera que la futura legislación debería permitir actuar sobre distintos eslabones de la operación ilegal.
“No podemos exigir cada vez mayores niveles de cumplimiento, tributación e inversión a los operadores legalmente autorizados y permitir, al mismo tiempo, que operadores ilegales accedan al mismo mercado sin asumir ninguna de esas obligaciones”, afirmó.
Entre las herramientas que debería contemplar el nuevo marco mencionó el bloqueo de sitios web y aplicaciones, restricciones sobre los medios de pago utilizados para procesar depósitos y retiros y medidas contra la publicidad de operadores no autorizados.
No obstante, subrayó que estas herramientas deberían aplicarse bajo procedimientos claramente establecidos y con las garantías correspondientes.
El régimen sancionador, bajo la lupa
Aunque valoró positivamente la iniciativa, Gutiérrez Figuereo considera que todavía existen aspectos que deberían revisarse antes de la aprobación definitiva.
Uno de ellos es el régimen sancionador. La especialista planteó la necesidad de garantizar una relación proporcional entre la infracción cometida y la sanción aplicada, con una distinción clara entre incumplimientos administrativos que puedan ser subsanados y conductas de mayor gravedad, especialmente aquellas relacionadas con la operación ilegal.
El punto adquiere mayor relevancia debido a que el proyecto contempla sanciones penales para determinadas conductas.
“La tipificación debe ser especialmente precisa”, advirtió.
Para la abogada, establecer con claridad qué comportamientos constituyen infracciones administrativas y cuáles pueden derivar en responsabilidad penal será fundamental para evitar interpretaciones ambiguas y otorgar mayor seguridad jurídica a todos los participantes del mercado.
La moratoria de nuevas licencias y el equilibrio competitivo
Otro aspecto que genera interrogantes es la prohibición de otorgar nuevas licencias durante un período de diez años.
Gutiérrez Figuereo entiende la intención de limitar la proliferación de establecimientos de juego, pero considera que una prohibición de esa duración debería analizarse cuidadosamente.
A su juicio, la medida puede tener implicaciones sobre la competencia, la inversión y la capacidad del mercado para adaptarse a cambios futuros.
Por ello, planteó la necesidad de evaluar si la restricción resulta compatible con la evolución que pueda experimentar la industria durante la próxima década.
“Una oportunidad histórica” para el sector
A pesar de las observaciones, la especialista considera que el proyecto representa un avance y una oportunidad relevante para República Dominicana.
El desafío, según su visión, será evitar que la modernización regulatoria se limite a incrementar las cargas y sanciones para quienes ya cumplen con la normativa.
“Modernizar el sector no debe significar únicamente establecer mayores controles, cargas o sanciones; también implica ofrecer seguridad jurídica, reglas claras, procedimientos eficientes y una verdadera protección del mercado regulado frente a la ilegalidad”, afirmó.
Para Gutiérrez Figuereo, una legislación integral permitiría consolidar el proceso de transformación de la industria dominicana y adaptar la regulación a la realidad tecnológica y comercial actual.
En última instancia, resumió, el objetivo debería ser construir un sistema que permita al Estado ejercer una supervisión efectiva y, simultáneamente, incentive una industria formal y competitiva.
“El reto no es regular más, sino regular mejor, con reglas claras, proporcionales y modernas que permitan al Estado ejercer una supervisión efectiva y, al mismo tiempo, promuevan una industria formal, responsable, competitiva y sostenible”, concluyó.
